O desafio da responsabilização policial

  • user warning: Table './comunidade/sessions' is marked as crashed and last (automatic?) repair failed query: SELECT COUNT(sid) AS count FROM sessions WHERE timestamp >= 1503502256 AND uid = 0 in /var/www/comunidadesegura.org/includes/database.mysql.inc on line 172.
  • user warning: Table './comunidade/sessions' is marked as crashed and last (automatic?) repair failed query: SELECT DISTINCT u.uid, u.name, s.timestamp FROM users u INNER JOIN sessions s ON u.uid = s.uid WHERE s.timestamp >= 1503502256 AND s.uid > 0 ORDER BY s.timestamp DESC in /var/www/comunidadesegura.org/includes/database.mysql.inc on line 172.

Quem vigia os nossos guardiões?
A polícia é o público, o público a polícia.

Domício Proença Júnior e Jacqueline Muniz *
Março de 2006 **

1. A questão é política.

A questão é política. Não poderia ser de outra maneira. Porque discutir segurança pública no estado democrático de direito é debater e validar os termos do consentimento dos cidadãos diante da possibilidade de coerção do Estado. É assegurar a capacidade do Estado de produzir obediência até pela coação, garantindo os Direitos Humanos e salvaguardando contra a tirania, o desmando e a clientelização da força pública. É pactuar a materialidade do mandato autorizativo da polícia no respaldo às leis e na administração da ordem pública em nossas cidades. É consensuar sobre os termos do emprego legal e legítimo da força policial. É acordar sobre o que é aceitável e desejável na ação policial. Na democracia, isso depende da clara definição de quem responde pelo que na Segurança Pública. E esse, argumentamos, é o cerne do problema de Segurança Pública no Brasil: a ausência de clareza sobre quais sejam os termos da responsabilização policial. O que venha a ser a responsabilização policial no Brasil não pode resultar de prescrições técnicas, ainda que estas sejam insumos oportunos. Ela só pode nascer de um entendimento majoritário, que estabeleça a responsabilização policial à luz dos fins da Segurança Pública. E esse entendimento só se edifica no debate político. A questão é política mesmo. Tem que ser resolvida politicamente. 

Desconsiderar a natureza política da questão é abandonar os recursos políticos da democracia capazes de dar rumo ao debate e ofertar soluções. Leva tanto ao pessimismo paralisante e a um estoicismo coletivo, quanto ao otimismo aventureiro e as variantes de messianismo político, cada um mais ou menos autoritário. Que nenhum destes desdobramentos produz resultado é, por essa altura, razoavelmente evidente. Sem uma perspectiva política capaz de enfrentar causas, talvez seja mesmo inevitável que a problemática da Segurança Pública fique ao sabor da maré cotidiana de efeitos trágicos e muitas vezes irreversíveis.

Diante de cada nova tragédia, somos bombardeados por palpites de ocasião, achismos pseudo-ilustrados ou mesmo pela (re)apresentação de propostas que, diante do que já vivemos, do que já conhecemos, são inócuas. Convivemos com a exploração mais cínica da indignação, da dor e do clamor social por segurança e justiça. Testemunhamos as promessas salvacionistas dos heróis de ocasião, as troadas moralistas que nada propõem, só condenam, e vemos como umas e outras se esvaem até desaparecer das manchetes. E só: ao final, não resta nada, nenhuma ação ou reflexão política substantiva, continuada, que busque produzir soluções. Só mais do mesmo, ao ritmo dos interésses, até a próxima tragédia.  Neste processo de renúncia ao político acostumamo-nos a ver recomendações, propostas e experiências promissoras serem convertidas em corpos sem órgãos a serviço do marketing eleitoral mais fugaz. De propostas e acervos que produziram resultados ficam apenas os nomes, pervertidos em nulidades de momento ou em fósseis administrativos, relevo-testemunho de gestos grandiloqüentes do passado.

Diante da dramaticidade dos eventos, nos acostumamos a perder de vista as raízes políticas dos problemas de Segurança Pública. Somos nós mesmos que nos fazemos prisioneiros dos efeitos perversos da insegurança. E temos certeza do desalento da continuidade de tal situação. Porque passada a tragédia da vez, quem pode dizer quem acabou responsável pelo quê?

2. Entre a culpa e a responsabilidade

No Brasil, diz-se: “o policial não tem responsabilidade só tem culpa”. Entre nós, a identificação da responsabilidade formal sobre a conduta ou sobre o resultado da ação policial é dramaticamente difusa. Ela nem é claramente atribuída aos vários níveis hierárquicos, nem transparente em sua aplicação. O fato é que a responsabilização policial se encontra num verdadeiro limbo institucional e social. Central para qualquer perspectiva de governabilidade democrática, ela é de tal forma indeterminada que acaba sendo desconhecida dos governantes, policiais e cidadãos. Freqüentemente, a responsabilização por uma ação policial depende das circunstâncias, e de quase nada mais. As mesmas condutas, os mesmos resultados, podem ser tomadas de maneira polar: como exemplos a serem seguidos ou como justificativa para as mais duras sanções.

No Brasil, é como se a responsabilização acontecesse, podendo chegar subitamente sobre qualquer um, seja o(a) policial da esquina, seja o(a) governante de um Estado da Federação, seja o(a) próprio(a) cidadão(ã). Operaria ao sabor da ocasião, do oportunismo político ou corporativo, dos preconceitos e da pressão sociais. De fato, a atribuição da responsabilidade é feita a posteriori, vezes demais se reduzindo a, e se encerrando na, “identificação dos autores”. Usualmente, ela serve para nos dar uma resposta – qualquer resposta, produzindo “culpados” por um erro. É raro – para não dizer inexistente – que a responsabilização policial no Brasil premie a boa conduta ou o bom resultado.

Sem clareza sobre quem é responsável pelo que o(a) titular do executivo não tem como saber o que é ou não de sua responsabilidade política; a polícia não tem como saber qual é a sua responsabilidade profissional, o que pode ou não fazer; o(a) cidadão(ã) não tem como saber o que esperar e como agir diante da polícia – nem o que almejar, cobrar ou creditar ao(à) governante. Esta situação gera incerteza. Esta incerteza expressa riscos. Estes riscos produzem insegurança em todos os atores. O(a) cidadão(ã) sente-se inseguro(a) diante da sua polícia; a polícia insegura em sua ação; o(a) governante receoso do desenrolar, dos resultados e das conseqüências de qualquer atividade policial; os parlamentares, temerosos do conteúdo de suas deliberações e inermes em seu papel fiscalizador; o Judiciário, incapaz de avaliar o mérito de qualquer conduta ou produto da ação da polícia.

Que gestão policial é possível quando policiais, cidadãos e autoridades podem ver-se sujeitos ao que pareça ser moralmente válido, ou politicamente útil, ou que simplesmente reflita os preconceitos de um grupo diante de uma dada circunstância? Uma responsabilização policial a posteriori é contraditória com a própria idéia de democracia, porque ela é inconstante, imprevisível, injusta e discriminatória.

Compromete-se, com isso, o principal mecanismo democrático de sustentação da ordem pública e do respeito às leis: a auto-regulação social induzida pela confiança pública na polícia. É neste contexto de responsabilização precária que se pode compreender o jargão comum entre policiais de que a polícia serviria como a “Geni da administração pública”, uma espécie de “elemento suspeito” a priori, sob o qual se expiam as culpas porque seria boa para apedrejar, seria boa para cuspir. A precariedade da responsabilização policial induz, favorece e facilita a instrumentalização política da organização policial e a mercantilização das atividades de policiamento.

3. Clientelização policial diversificada

No Brasil, diz-se: “a polícia tem diversos patrões”, com interesses e prioridades divergentes. Sobreviver em nossas organizações policiais é um exercício na corda bamba. Em princípio, existiria – ou deveria existir – uma política de segurança pública, que incorporaria a participação da sociedade, se beneficiaria da concertarão entre os três poderes e da integração dos distintos níveis da administração pública. Em princípio existiria tanto uma realidade quanto uma ambição de profissionalismo policial no Brasil, apoiadas em arcabouços organizacionais e saberes técnicos, que deveriam ser capazes de operacionalizar as metas e prioridades de tal política nas ruas de nossas cidades. Mas, ao arrepio de tal política e de tal busca pelo profissionalismo, nossas polícias têm que atender a toda sorte de clientelas.

Existe a clientela “de cima”, a mais importante delas, composta de atores dos poderes da República e de autoridades públicas que, fazendo uso da lógica do patronato e do tráfico de influências, prioriza e demanda resultados úteis para seus próprios fins e projetos de poder. Existe a clientela “ao lado”, composta por policiais e afins que, na “base do companheirismo”, reorientam as atividades policiais segundo seus interesses particulares, nos quais se incluem serviços informais de proteção como as milícias e as redes clandestinas de vigilância privada. Existe a clientela “ao redor”, composta por operadores e instâncias da mídia, que valora e confere visibilidade a ações policiais em função da sua pauta e do acesso privilegiado a fontes policiais de informação. Existe a clientela “de baixo”, composta de segmentos das elites e políticos locais que pactuam trocas de favores por uma atenção diferenciada dos policiais ou para “colocar os seus” em postos de interesse.  O repertório de reciprocidades cotidianas, que pode envolver firmas e negócios de pequena dimensão, inclui agrados, gratuidades e gentilezas. Troca-se a oferta de refeições gratuitas ou de combustível, pneus e pequenos consertos da viatura, materiais esportivos, etc., pela priorização de demandas caso a polícia seja necessária. Trata-se de um negócio de quem tem “costas quentes” e que serve para ambos os lados. Existe, por fim, a clientela saída do público. O público traz as demandas legítimas da cidadania pelas quais se tem polícia em primeiro lugar. Mas os cidadãos (ou cidadãs), olhando para cima, para o lado, para o entorno e para baixo sabem que pode ser oportuno também buscar extrair da polícia favorecimentos pessoais. Cada uma destas clientelas se relaciona com as demais de forma conflituosa e desigual, ordinariamente de maneira excludente. Isto complexifica ainda mais a decisão da polícia de atender, postergar ou declinar de atender a demanda de um cliente num determinado momento. O preço da desobediência policial à lógica-em-uso das clientelas se traduz na imposição de sanções internas e externas, que operam como dispositivos de manutenção de regalias e privilégios na distribuição e uso dos recursos policiais.

É evidente que tal situação compromete, ou pode mesmo fazer letra-morta, procedimentos operacionais, prioridades de patrulha, de investigação e de atendimento emergencial, distorcendo alocações de pessoal e recursos policiais. A tensão entre as demandas públicas por policiamento e as pressões de clientelas por serviços privilegiados de proteção é vivida diferenciadamente por cada polícia, por cada policial. A interpenetração dos propósitos universais e impessoais do mandato policial com as solicitações particulares e pessoais das clientelas conforma o contexto de trabalho policial, que pode pender mais para um lado ou para o outro. Ao mesmo tempo em que se roga pelo profissionalismo policial, vive-se a ingerência constante em todos os níveis da ação de polícia. Onde isso nos deixa?

Diante de uma polícia cuja ação está permanente aberta à barganha, à disputa partidária, às formas variadas de apropriação particularista. O resultado é uma polícia vulnerável, uma polícia insegura diante de sua missão constitucional, frágil diante do jogo de clientelas. Uma polícia que se arrisca a ser incapaz de pautar a sua ação pela sua atividade-fim, pela sua missão. Compromete-se a prestação equânime e igualitária de serviços de segurança pública; estabelece-se uma cultura de indulgência e acomodação fortalecem-se mecanismos corporativistas como práticas de auto-proteção. No limite, chegamos a ter uma polícia desautorizada, para quem o uso excessivo da força e a mercantilização de sua autoridade podem ser as únicas alternativas diante do questionamento de sua própria legitimidade. É nesta ambiência de clientelização diversificada da polícia que se pode compreender as resistências  aos mecanismos de controle interno e externo das polícias. Uma polícia que é “fraca para fortes e forte para os fracos”, como diz a máxima popular, já está sob controle. Está sob controle “dos fortes”, isto é, de suas clientelas, de alguns. Estes têm como pretensão comum a inoperância de qualquer (outro) mecanismo de controle que possa vir a expô-los – e que corresponda ao interesse público, por exemplo.

4. Polícia: fora de controle ou sob o controle de alguns? 

No Brasil, diz-se: “cachorro doido, mulher pelada e polícia podem tudo”. Os mecanismos de controle interno e externo das polícias são débeis ou, na maioria dos casos, simplesmente inexistentes. Falta tudo aos poucos órgãos de controle interno e externo em funcionamento no país: previsão legal, autonomia, mandato, respaldo político, recursos, institucionalidade, articulação. Isto compromete – impossibilita – resultados mínimos.  Seja no que diz respeito à fiscalização da propriedade do exercício do mandato policial por quem comanda e executa ações policiais; seja ainda no que concerne à prevenção e apuração de possíveis erros e desvios de conduta. Numa perversidade triste, essa incapacidade é ocasionalmente tomada como argumento contra a utilidade e pertinência de instrumentos controle da polícia no Brasil. É o velho e surrado argumento de que “aqui é diferente”. O que sobra, então da expectativa de controle?

Quando prevalecem expedientes informais e invisíveis, muitas vezes heterodoxos, estes ficam infinitamente abertos à acusação de serem apenas dispositivos de auto-proteção de policiais e de cumplicidade com as clientelas. E ficamos todos reféns: policiais, autoridades, cidadãos.

O Brasil é signatário dos acordos internacionais sobre o controle e aperfeiçoamento da ação da justiça criminal, dos agentes da lei e muito especialmente do uso de força policial. Aderiu aos protocolos das Nações Unidas referentes ao controle da ação policial. Mas isso não se traduziu em políticas, normas, procedimentos e mecanismos que fizessem deste compromisso um critério inequívoco de avaliação. A tomada de decisão, o monitoramento, a avaliação, premiação e punição policiais estão abertas ao voluntarismo, às suspeitas de conchavo, à convivência conivente e ao mandonismo da autoridade superior e de outros clientes. Não existe um sistema de incentivos explícito e transparente, que identifique, sustente e premie o desempenho desejável da polícia ou dos policiais; que identifique, desestimule e puna o desempenho insatisfatório; que sirva para o auto-aperfeiçoamento da polícia.  Diante disso pode-se compreender porque a chamada boa ocorrência policial converte-se naquela atuação que “ninguém viu”, que “ninguém ouviu falar”, que “passou despercebida”, que não gerou registro ou que “até o presente momento ninguém reclamou”. 

Neste cenário, de ausência de sistemas minimamente capazes de controle interno e externo, de clientelização policial diversificada, de responsabilização difusa, fica fácil negar a natureza política da definição e atribuição de responsabilidades. Fica mais fácil ainda fazer da responsabilização policial um joguete, atribuindo a todos, a alguns, a um ou a ninguém, conforme os interesses e oportunidades, a responsabilidade pelo que quer que seja na segurança pública. Só isto permite os floreios retóricos que apontam que o(a) Presidente, o(a) governador(a), o(a) prefeito(a), o(a) secretário(a) de segurança, ou qualquer executivo(a) na hierarquia  “é responsável por tudo” ou que “todos são responsáveis por tudo”.

5. Considerações Finais

A responsabilização policial pressupõe esferas claramente estabelecidas de autoridade e responsabilidade entre os diversos níveis hierárquicos da Segurança Pública. Estas esferas devem ser pactuadas politicamente e submetidas à apreciação Sociedade de forma transparente. Se não há critérios prévios e formalmente estabelecidos de responsabilidade ou de mérito, se a responsabilização pode simplesmente acontecer, então cada tomador de decisão tende a buscar aproximar a sua ação do que quer que tenha sido valorado positivamente no passado recente ou imediato. A política pública conforma-se à simples sucessão de expedientes, cuja lógica é a da emulação do resultado positivo mais próximo, e tende a se tornar cada vez mais oportunista. Produz-se um ambiente cambiante, imprevisível, que pode confinar esforços de governabilidade a ações esquizofrênicas, pontuais e de curto prazo. Compreende-se, assim, a multiplicidade de iniciativas policiais brasileiras desconexas e descontínuas, tanto quanto a sua sensibilidade e pronta adesão ao que quer que seja visto como a “moda” do momento.

O funcionamento transparente de todo o sistema de pesos e contrapesos da democracia no que se refere à segurança pública depende, em boa medida, da existência responsabilização policial. Com a responsabilização pode-se aferir a aderência das ações policiais às clausulas pétreas da constituição; pode-se avaliar o desempenho de cada um dos atores que decidem e executam as políticas de segurança pública; pode-se ajuizar quem é responsável pelo que em cada ato policial.

Apesar do seu potencial, o tema da responsabilização não ingressou na nossa agenda política. E, no entanto, só pelo debate político parece possível determinar as respostas da sociedade brasileira para as seguintes perguntas:

Quais seriam as esferas de responsabilização adequadas para a ação policial no Brasil?
Diante disso, quem deve de fato ser responsável pelo que, no policiamento brasileiro? A questão é emprestar materialidade ao que sejam as esferas de responsabilização policial em termos dos níveis hierárquicos existentes no Brasil -- por exemplo, o governo do Estado, a Secretaria de Segurança Pública, o comando das polícias, os comandantes de área, os comandantes de turno e o(a) policial individual.

O que isto significa para as próprias organizações do sistema de Segurança Pública em termos de seu desenho organizacional, procedimentos operacionais, mecanismos de controle e avaliação, trajetórias de aprendizado?

O que isto significa para o incremento da capacidade da Sociedade de monitorar o Estado, controlar a ação policial cotidiana, compreender, acompanhar e avaliar a conduta e os resultados policiais, a política e o orçamento de Segurança Pública?

 

_____________________

* Domício Proença Júnior, D.Sc., Ordem do Mérito da Defesa Nacional, professor da Coppe/UFRJ, membro do International Institute for Strategic Studies (IISS, Londres), da International Association of Chiefs of Police (IACP, Leesburg).

Jacqueline Muniz, D.Sc., professora do Mestrado em Direito da UCAM; foi Diretora do Departamento de Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal da SENASP/MJ; Coordenadora de Segurança, Justiça e Direitos Humanos do Estado do Rio de Janeiro.

Ambos são membros do Grupo de Estudos Estratégicos.  

** Uma versão anterior deste texto foi publicada como Proença Jr, D. e Muniz, J. “Rumos para a Segurança Pública no Brasil – O desafio do trabalho policial”. In Bartholo, R. e Porto, M.F. (orgs.)  Sentidos do Trabalho Humano. (Rio de Janeiro: E-Papers, 2006: 257-268).

Saiba mais:

Dossiê Milícias

Dossiê Segurança no Rio de Janeiro

Dossiê "A polícia que queremos"

Comentários

Enviar novo comentário

O conteúdo deste campo é mantido privado e não será publicado.
CAPTCHA
Isso serve para verificar se você é um visitante de verdade e não um robô, evitando, assim, o envio automático de spam.
Image CAPTCHA
Copy the characters (respecting upper/lower case) from the image.